Gmina Sępólno Krajeńskie

Informacja o gminnych jednostkach oświatowych.

Prezentacja multimedialna:

Zarządzanie gminnymi placówkami oświatowymi:

- kierunki,

- uwarunkowania,

- efekty.

Materiał na sesję Rady Miejskiej w Sępólnie Krajeńskim
wrzesień, 2008 rok
 
Kreowanie autonomii placówek oświatowych Gminy Sępólno Krajeńskie w latach 2000 – 2008.

Rozwiązania systemowe przyjęte w naszej Gminie obejmują 3 elementy składowe:
- przyjęcie zasady „Pieniądz idzie za uczniem do szkoły” (od 2001 roku),
- algorytmiczne naliczanie środków finansowych dla oddziałów wielogodzinnych przedszkoli (od 2002 roku),
- zastosowanie standardów osobowych, organizacyjnych i finansowych dla przedszkoli, szkół podstawowych oraz gimnazjów (od 2004 roku).

Zasada „Pieniądz idzie za uczniem do szkoły”.
To nic innego, jak coroczny podział środków subwencyjnych dla naszych szkół zgodnie z rozwiązaniem przyjętym przez MEN wobec samorządów (algorytm).

Algorytmiczne naliczanie środków finansowych dla oddziałów wielogodzinnych przedszkoli.
Przyjęte rozwiązanie uzależnia wielkość dotacji Gminy dla oddziałów wielogodzinnych danego przedszkola od liczby dzieci uczęszczających do placówki.

Wyliczenie opiera się na prostej zależności: Budżet przedszkola = A x 1,8 x liczba dzieci

gdzie: „A” – subwencyjny standard finansowy wyliczony w MEN na jednego ucznia,
 1,8 – współczynnik korygujący przyjęty w Gminie Sępólno Kr.

Standardy osobowe, organizacyjne i finansowe.
Standardy te określają, niesprecyzowane w przepisach oświatowych, pozostawione do rozstrzygnięcia dyrektorom i organom prowadzącym, m.in.:
Sposób wyliczenia (arkusz kalkulacyjny Excela) normatywnej liczby nauczycieli, administracji i obsługi w szkole,
Normatywną liczbę uczniów w oddziale szkoły na wsi i w mieście oraz zasady tworzenia oddziałów równoległych,
Zasady przydziału nauczycielom godzin ponadwymiarowych,

Standardy osobowe, organizacyjne i finansowe.
Standardy te określają m.in.:
Ugruntowanie sposobu podziału subwencji oświatowej pomiędzy poszczególne szkoły,
Zasady przydziału dotacji Gminy dla szkół niemieszczących się w subwencji,
Zobowiązania Gminy w dziedzinie remontów wykraczających poza wydatki bieżące szkół,
Sposób finansowania oddziałów „0” (pięciogodzinnych).

Dlaczego przyjęliśmy takie rozwiązania ?
Aby:
Skończyć z ręcznym sterowaniem oświatą.
Zlikwidować nieefektywny „wspólny kocioł finansowy”.
Wyjść z długów w oświacie.
Stworzyć czytelne, przejrzyste i jednakowe dla wszystkich zasady organizacji szkół i przedszkoli.
Wyzwolić konkurencję w zabieganiu o dzieci i uczniów.

Dlaczego przyjęliśmy takie rozwiązania ?
Aby:
Korzystając z prostego formularza (arkusz kalkulacyjny Excel), móc corocznie przeanalizować planowaną organizację szkoły pod kątem jej zbieżności z przyjętymi standardami, a tym samym, na przeszło pół roku przed kolejnym rokiem budżetowym, móc obiektywnie określać przyczyny i przewidywane koszty prowadzenia szkół oraz wynikające stąd ewentualne zobowiązania finansowe naszej Gminy wobec placówek oświatowych.
Móc powrócić do realizowanych dość dawno temu inwestycji i remontów w oświacie.
Zracjonalizować i zoptymalizować wydatki.

Dlaczego przyjęliśmy takie rozwiązania ?
Aby:
Wykreować rzeczywistą, a nie pozorną, autonomię wszystkich placówek oświatowych Gminy Sępólno Krajeńskie.
Ani Rada Miejska, ani Radni, ani Burmistrz, ani Szef Oświaty nie mogli uznaniowo wspierać wybranej szkoły lub przedszkola kosztem innych placówek.
Wyzwolić u wszystkich pracowników oświaty chęć i wiarę w sensowność oszczędzania przyznanych środków budżetowych.

Dlaczego przyjęliśmy takie rozwiązania ?
I w końcu aby:
wszelkie działania organizacyjne, finansowe, remontowe, inwestycyjne - każdej z placówek - były przejrzyste, czytelne, transparentne, zrozumiałe i wynikające wyłącznie z potrzeb środowiska szkoły lub przedszkola.

Kto i w jaki sposób skorzystał na wdrożeniu prezentowanych rozwiązań?

Oświata sępoleńska już w 2003 roku za wdrożone częściowo innowacyjne działania otrzymała od Ministra Edukacji Narodowej tytuł „Menadżer Oświaty”.

Kto i w jaki sposób skorzystał na wdrożeniu prezentowanych rozwiązań?
W 2007r. rozwiązania przyjęte w naszej Gminie w zarządzaniu oświatą zostały dostrzeżone przez Związek Miast Polskich, Związek Gmin Wiejskich i Związek Powiatów Polskich w ogólnopolskim konkursie „Dobrych praktyk”. Opis naszych działań i przyjętych rozwiązań znalazł się w specjalnie wydanej broszurze „Samorządowy lider zarządzania 2007”.

Kto i w jaki sposób skorzystał na wdrożeniu prezentowanych rozwiązań?

Szkoły podstawowe i gimnazja. We wszystkich szkołach wzrosły udziały nakładów budżetowych na wydatki bieżące, z jednoczesnym obniżeniem udziału w subwencji kosztów wynagrodzeń. W szkołach niemieszczących się w standardach zaistniało dążenie do ich pełnej realizacji. Dyrektorzy i rady pedagogiczne placówek corocznie otrzymują czytelną informację zwrotną o rzeczywistych przyczynach dobrej lub gorszej sytuacji finansowej placówki w kolejnym roku szkolnym (budżetowym).

Kto i w jaki sposób skorzystał na wdrożeniu prezentowanych rozwiązań?

Samorząd. Z 8 – 10 do 2 dni roboczych skrócił się czas, jaki trzeba było po wdrożeniu standardów poświęcać na analizy przedłożonych projektów arkuszy organizacyjnych. Dyskusje dotyczące oświaty na sesjach Rady Miejskiej stały się bardziej merytoryczne, a wystąpienia radnych ograniczały się do konkretów. Od 2005r. Gmina była w stanie asygnować corocznie środki dodatkowe z przeznaczeniem na remonty w oświacie, a nie jak dotąd wyłącznie na płace.

Kto i w jaki sposób skorzystał na wdrożeniu prezentowanych rozwiązań?
Uczniowie, rodzice. Wyraźnie wzrósł poziom zadowolenia uczniów, rodziców, środowisk lokalnych ze zmian wizerunków placówek. Wywiadówki, liczne artykuły w prasie, rozmowy indywidualne potwierdzały fakty większej identyfikacji środowiska lokalnego z placówkami oświatowymi.

Kto i w jaki sposób skorzystał na wdrożeniu prezentowanych rozwiązań?

Dyrektorzy szkół i przedszkoli. Wzrost poziomu autonomii dyrektorów przejawia się zdecydowanie większym poziomem samodzielności. Dyrektorzy rzadziej pytają władze samorządowe jak celowo wykorzystać przyznane środki budżetowe. O pomoc w sfinansowaniu swoich zamierzeń proszą, gdy mają własny udział finansowy lub zadanie przerasta ich możliwości. Towarzyszące temu poczucie odpowiedzialności kierowników jednostek za budżet i jego prawidłowe wykorzystanie wyraża się przestrzeganiem dyscypliny budżetowej.

Czy nasze rozwiązania są innowacyjne ?
Przyjęte rozwiązania nie są bynajmniej w pełni nowatorskie. Jedno z nich było realizowane przez MEN do 1999r., w odniesieniu do organizacji szkół: liczba godzin pracy – etatów nauczycieli w danej szkole uzależniona była kiedyś od łącznej liczby uczniów. W naszej Gminie obowiązywała wówczas polityka „wspólnego kotła budżetowego” niwecząca zyski wynikające z funkcjonującej w tym zakresie standaryzacji. Dwie nieudane próby ponownego wypracowania standardów zatrudnienia n-li miały miejsce w MEN krótko po roku 2000. W 2004r. usunięto z Karty Nauczyciela zapisy zobowiązujące Ministra Edukacji do ich wdrożenia.

Czy nasze rozwiązania są innowacyjne ?

Można jednak rzec, iż nowatorskim i unikalnym jest sam fakt wprowadzenia w naszej Gminie standardów czy też algorytmicznie wyliczanych budżetów dla szkół oraz oddziałów wielogodzinnych przedszkoli (w oparciu o zasadę „Pieniądz idzie za uczniem do przedszkola, szkoły”.)

Takich rozwiązań nie ma w ościennych samorządach. Spotkać je można tylko w niektórych, z reguły rozwiniętych, nie obawiających się wyzwań ośrodkach w kraju (Świdnica, Koszalin, Poznań, Elbląg, Wrocław). Ważne jest podkreślenie, iż przyjęte u nas rozwiązania edukacyjne nie ograniczają się wyłącznie do określenia np. standardowej liczby uczniów w oddziale, ale obejmują swoim zakresem np. kwestię dodatkowego zatrudnienia n-li już pracujących w innych placówkach. Obejmują też jakże trudną do zobiektywizowania i wrażliwą na sterowanie ręczne sferę tworzenia i realizacji budżetu szkoły.

Czy nasze rozwiązania są innowacyjne ?
Nowatorskim jest też połączenie standaryzacji liczby godzin n-li (uczniów w oddziale) z indywidualnie wyliczanym budżetem placówki. Bowiem dopiero połączenie tych dwóch czynników daje w pełni zamierzone efekty. Rozwiązanie to, w tym zakresie, przypomina sytuację szkół niepublicznych (wyłącznie takich, w których nie pobiera się czesnego), które aby zachować uprawnienia szkoły publicznej, muszą m.in. realizować ramowy plan nauczania, ale winny to czynić w taki sposób, aby środków pozyskanych wg zasady „pieniądz idzie za uczniem” wystarczyło nie tylko na wynagrodzenia, ale na niezbędne wydatki bieżące.

Czy nasze rozwiązania są innowacyjne ?
Zupełną innowacją jest wprowadzenie algorytmicznego naliczania budżetu przedszkola w odniesieniu do tzw. oddziałów wielogodzinnych. Standard finansowy „A” stosowany w naliczaniu subwencji dla szkół zastosowany (z odpowiednim mnożnikiem) dla naliczenia budżetu przedszkola znakomicie ułatwia prace nad arkuszem organizacyjnym i tworzeniem kolejnego budżetu takiej placówki. Tym samym dyrektor przedszkola jest w stanie sam, znacznie wcześniej przewidzieć „na co go stać” i odpowiednio do możliwości finansowych zorganizować przedszkole.

Bilans poniesionych nakładów i osiągniętych korzyści.

Wymiar finansowy:
Finansowy efekt wprowadzonego rozwiązania jest dość trudny do precyzyjnego oszacowania. Łatwiej jest raczej przeprowadzić „dowód nie wprost”. Wg ostatnich danych (Wspólnota Nr 35 z sierpnia 2008) statystyczny samorząd w kraju dokładał w 2007r. do wydatków bieżących szkół (czyli bez inwestycji i remontów) ok. 23% ponad środki przyznawane w subwencji. Działo się tak często kosztem zaniedbań wobec niezbędnych remontów lub inwestycji np. w oświacie lub innych dziedzinach życia. Należy podkreślić, że od czasu wprowadzenia standardów w naszej Gminie, 2/3 placówek z reguły mieści się w przyznanej (wyliczonej) subwencji, a wsparcie dla szkół nie mieszczących się w niej jest kontrolowane i nie przekracza ogółem 5% budżetu wszystkich szkół. W roku 2008, wynagrodzenia i wszystkie wydatki bieżące naszych szkół pokryte są wyłącznie z subwencji. Jest to znacząca zmiana w stosunku do poprzednich lat, gdy utrzymanie się szkół z subwencji było trudne, a wręcz niemożliwe.

Bilans poniesionych nakładów i osiągniętych korzyści.

Wymiar finansowy:
Jednocześnie, po wdrożeniu opisywanych rozwiązań, dokonywane są w szkołach corocznie, szeroko zakrojone remonty i modernizacje finansowane w części ze środków subwencyjnych (ok. 20 %) i środków własnych Gminy (ok.50 %) lub pozyskanych z instytucji zewnętrznych (ok.30%). Istotną, nie do przecenienia, kwestią jest posiadanie „własnej złotówki” w budżecie placówki dla starań o środki zewnętrzne. Reasumując rokrocznie ok. 10 % budżetu wszystkich szkół (obecnie ok. 0,7 mln zł) przeznaczanych jest na remonty, modernizacje lub inwestycje w oświacie. Dość powiedzieć, iż na 7 szkół - 4 są w pełni stermomodernizowane (po gruntownych remontach), 2 w ok. 75%, a jedna stermodernizowana w ok. 50% . Efekt finansowy można też określić inaczej: środki Gminy (dotacja dla szkół) przeznaczane są w zdecydowanej większości na istotne remonty i inwestycje, a nie jak wcześniej na płace.

Bilans poniesionych nakładów i osiągniętych korzyści.
Wymiar finansowy:
W przedszkolach, po okresie wiecznych niedoborów finansowych i dyskusji nad ich organizacją, nastał wreszcie czas spokojnej pracy, z jednoczesnym zaspokajaniem niezbędnych potrzeb materialnych tych placówek. Obydwa przedszkola są w pełni stermomodernizowane, bardzo estetyczne i dość dobrze wyposażone.

Bilans poniesionych nakładów i osiągniętych korzyści.
Wymiar finansowy:
Żadna z placówek oświatowych nie notuje nieprzewidzianych, niezaplanowanych wydatków skutkujących np. koniecznością zaciągania przez Gminę kredytów. Mówiąc krótko: jak mało gdzie -oświata trzyma się w ryzach.
Rozważając kwestię poniesionych nakładów na wdrożenie nowych rozwiązań, można uznać je za pomijalne.

Bilans poniesionych nakładów i osiągniętych korzyści.
Wymiar organizacyjny i społeczny.
Bezdyskusyjnie poprawiła się jakość, zdecydowanie skrócił czas prac związanych z corocznym projektowaniem i zatwierdzaniem organizacji szkół i przedszkoli. To samo można powiedzieć o pracochłonnych przecież pracach nad projektami budżetów placówek oświatowych. Korekty budżetów szkół, dokonywane z reguły w marcu, kwietniu roku następnego, po podaniu informacji o ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej, stały się działaniami kosmetycznymi, a nie jak dotąd „rujnującymi budżet”. Swoistą synergią wdrożonych zmian stała się istotna przewidywalność sytuacji finansowej szkoły w kolejnym roku budżetowym. Standaryzacja zatrudnienia sprawiła, iż związki zawodowe „utraciły” jeden z koronnych argumentów dotyczących nierównego traktowania nauczycieli w różnych placówkach (drażliwa dla niektórych kwestia godzin ponadwymiarowych).

Bilans poniesionych nakładów i osiągniętych korzyści.
Wymiar organizacyjny i społeczny.
Mimo zastosowania okresu przejściowego przy wdrażaniu opisywanych rozwiązań wystąpiły jednak (i występują nadal) pewne kłopoty. W placówkach nie mieszczących się w przyjętych gminnych standardach, panuje wśród niektórych przekonanie o konieczności ich liberalizacji. Jest to swoisty opór, z reguły dużych szkół, przed koniecznością dokonywania zmian. Na nic zdają się argumenty organu prowadzącego typu: „Po liberalizacji przyjętych standardów poprawi się nasze samopoczucie, ale środków finansowych nie przybędzie. Ba, nie będziemy nawet w stanie stwierdzić obiektywnie – dlaczego jest źle, dlaczego nie możemy związać końca z końcem ?”
Przepływ informacji od organu prowadzącego do niektórych środowisk szkolnych jest wciąż niezadowalający. Być może wynika to z faktu, że łatwiej jest powiedzieć: „To nie my – to ONI”.

Bilans poniesionych nakładów i osiągniętych korzyści.
Wymiar organizacyjny i społeczny.
Z kolei wdrożenie w przedszkolach algorytmicznego naliczania budżetu dla oddziałów wielogodzinnych (pieniądz idzie za dzieckiem), w pierwszym momencie wymusiło niechętnie przyjęte przez pracowników zmiany organizacyjne, te zaś m.in. zmiany warunków części umów. Nie trzeba tłumaczyć, iż niektórzy pracownicy nie byli tym faktem zachwyceni.
Warto wspomnieć, iż analiza kosztów funkcjonowania przedszkoli odniesiona do czterech sąsiednich gmin (w różnych powiatach) dokonana przez ZOOS w 2000r. - przed wdrożeniem zmian, wykazała najwyższe nakłady na dziecko w naszej Gminie. Po dokonaniu zmian, koszt jednostkowy stał się porównywalny z kosztami ponoszonymi w sąsiednich samorządach.

Co dalej ?
Fakty pokazują, że obrany kierunek w zarządzaniu naszą oświatą jest słuszny.
Po kilku latach analiz efektów wdrożonych zmian wiemy, które szkoły i dlaczego są w stanie funkcjonować w pełni samodzielnie, a które nie. Znamy przyczyny tego stanu rzeczy. Wiemy, że bon oświatowy wymusza konieczność dokonywania zmian, z którymi nie zawsze się zgadzamy.

Co dalej ?
Dla osiągnięcia zamierzonych efektów w zarządzaniu placówkami oświatowymi, samorząd musi przejąć ciężar finansowy dotowania tych szkół, które z racji podjętych lub zaniechanych decyzji nie są w stanie utrzymać się wyłącznie z subwencji.

Co dalej ?
Nie powinno być tak, iż mimo, że akceptowane, zrozumiałe i uzasadnione społecznie skutki finansowe niezbędnego wsparcia szkół niemogących się zmieścić w subwencji, przerzucane są na pozostałe placówki. Jest to demotywujące. Kłóci się z przyjętymi u nas rozwiązaniami.

Co dalej ?
Jeżeli jako samorząd uznaliśmy za zasadne, że dla dobra społecznego (albo z braku determinacji, odwagi) nie chcemy likwidować lub przekształcać szkół, dokonywać daleko idących zmian ich obwodów, to musimy również wziąć na siebie ciężar finansowy takich decyzji, a nie przerzucać go na innych, np. szkoły.
Dziękuję za uwagę.

Materiały zebrał i opracował:
Marek Tymecki
Dyrektor
Zakładu Obsługi Oświaty Samorządowej w Sępólnie Krajeńskim.

Sępólno Krajeńskie, sierpień 2008r.